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                  3. 我國公益訴訟的發展歷程、立法價值與適用對策法理探析

                    [ 徐鳳林 ]——(2019-8-7) / 已閱283次

                    公益訴訟是指特定的國家機關、組織或者個人依照法律規定,為保障國家或者社會公共利益而提起的訴訟,是一項創新性的司法制度。根據訴訟的性質,公益訴訟可分為民事公益訴訟、行政公益訴訟。民事公益訴訟是指國家特定機關、社會組織以及公民個人,對侵害社會公共利益的民事違法行為,可以代表國家或社會,直接以原告的身份向人民法院提起民事公益訴訟。行政公益訴訟是指檢察院、公民及社會組織認為行政機關行使職權的行為違法,侵害了公共利益或有侵害危險時,雖與自己無直接利害關系,但為維護公益,而向特定機關提出起訴請求,并由特定機關依法向人民法院提起的行政訴訟。根據公益訴訟保護的利益不同,可分為環境公益訴訟、勞動公益訴訟、消費者權益保護公益訴訟、基本平等權保護公益訴訟、基金公益訴訟和其他公益訴訟。根據提起公益訴訟的目的不同,分為以實體權益保護為目的的主觀公益訴訟,以保護法律秩序和道德秩序為目的的客觀公益訴訟。2015年7月1日最高檢開展了為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作,2017年6月27日全國人大常委會通過修改民事訴訟法和行政訴訟法,正式建立了檢察機關提起公益訴訟制度。建立公益訴訟制度是司法改革法治化的標志性成果,彰顯了新時代司法制度、訴訟制度的創新發展,對于強化公益保護、建設法治政府具有重要作用,對于發展和完善中國特色社會主義司法制度具有深遠的歷史意義。
                    近日,筆者對我國公益訴訟的發展歷程進行梳理思考,對公益訴訟適用對策進行法理探析,一家之言,恐有偏頗,僅供業務交流與參考,觀點可商榷。
                    一、 公益訴訟的發展歷程
                    中國法制史并無公益訴訟這一概念,公益訴訟制度最早可追溯到古羅馬帝國時期。隨著20世紀中后期我國社會主義市場經濟體制的不斷完善,各類侵犯公共利益現象日益凸顯,建立公益訴訟相關制度逐步提上國際社會和各個國家社會制度的發展日程。2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條,首次確立了民事公益訴訟制度,對于保護社會公共利益具有歷史開創意義。第五十五條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”2013年修訂的《消費者權益保護法》第四十七條規定,明確了消費者協議是提起消費者權益保護公益訴訟的主體。2014年修訂的《環境保護法》第五十八條,明確界定了那些社會組織才能成為提起環境保護公益訴訟的主體。2015年7月2日,最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。公益訴訟改革試點選擇北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區、直轄市檢察院,期限二年。試點中,最高人民檢察院與最高人民法院共同加強對試點工作的組織指導和監督檢查,就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題聯合作出實施辦法,報全國人民代表大會常務委員會備案,并就試點情況向全國人民代表大會常務委員會作出中期報告。試點期滿后,對實踐證明可行的,提請全國人民代表大會常務委員會修改完善有關法律。2017年6月27日,十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,檢察機關提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。這標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。其中將《行政訴訟法》第二十五條增加一款,作為第四款:"人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。"該修改標志著行政公益訴訟制度在我國的初步建立。
                    二、公益訴訟的立法價值
                    價值一:倒逼行政機關依法行政。通過訴訟方式督促行政機關依法行政、嚴格公正文明執法,調動法定機關和社會組織參與公益保護的積極性,確保國家利益和社會公共利益得到有效保護。通過審判行政、民事公益訴訟案件,有力推進國家利益和社會公共利益的全面保護。
                    價值二:憲法關于民主、監督原則在訴訟領域中的具體體現。公益訴訟制度在保護公共利益的同時,為人們參與國家管理、實現民主權利提供了一條新途徑,使人民群眾通過公益訴訟行使管理國家事務和參與社會治理的權利,并通過這種權利的行使監督法律和權力實施,制裁違法者,保護國家利益、社會利益。
                    價值三:健全國家權力運行制約和監督體系,對于推進法治國家、法治政府、法治社會一體化建設,推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要而深遠的意義。
                    三、公益訴訟的適用對策
                    對策一:提高政治站位,增強開展公益訴訟的使命感和責任感
                    一要深刻認識確立公益訴訟制度是認真貫徹習近平總書記關于生態文明建設重要戰略思想,踐行以人民為中心的發展思想,加強公益司法保護,提升依法行政水平,依法推動法治城市建設的需要;是健全檢察監督體系,創新司法制度和訴訟制度,強化法律監督職能,推進國家治理體系和治理能力現代化的需要。二要牢固樹立依法行政、嚴格執法、接受監督意識,把公益訴訟作為服務大局、司法為民、促進法治建設、強化法律監督的重要發力點,聚焦損害公益和國計民生等突出問題,依法全面履職,監督和支持行政機關依法行政、合理行政,強化司法手段保護公益,彰顯司法權威。三要嚴格執行新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,把握公益訴訟規律和法律監督規律,嚴守檢察權邊界和公益訴訟案件范圍,審慎行使權力,不擴權、不越權,確保檢察監督在法治軌道上運行。四要強化公益訴訟宣傳,把公益訴訟納入普法宣傳中,營造良好的輿論氛圍,讓公眾了解公益訴訟制度,拓展公益訴訟案件線索渠道,支持檢察機關依法全面開展公益訴訟工作,保障生態文明建設,推動法治、美麗城市建設。
                    對策二:強化協作擔當,構建各有側重、齊抓共管的執法辦案格局
                    一要把握職能定位,強化責任擔當,建立定期調度工作制度和健全問責機制,做到保護社會公益與促進經濟發展并重,加強法律監督與促進依法行政并重,加大辦案力度與確保辦案質量并重,著力形成公益訴訟工作合力。二要加大對公益訴訟工作支持力度,強化財政保障,增強協作配合意識,完善公益訴訟制度與監察委員會、行政機關、社會組織等主體維護國家和公共利益制度的有效銜接,探索公益訴訟與科技深度融合的辦案模式,推動公益訴訟工作向縱深發展。三要建立法紀銜接機制,搭建“兩法銜接”大數據信息共享平臺,建立行政執法與行政檢察案件線索移送機制、信息通報機制、辦案協查機制和行政執法監督約談機制,搞好線索摸排、調查取證、技術咨詢、法律政策理解與適用等協作,建立統一、規范、科學、有序的行政檢察監督格局,實現公益保護監督常態化。四要建立與司法機關協調溝通機制,強化與公安機關聯合調查侵害國家和社會公共利益刑事案件的力度,加強與審判機關共同研究解決案件管轄、舉證責任、證據標準、庭審規范等問題,保障公益訴訟執行效果,維護審判公正和司法權威。五要加大公益訴訟工作監督力度,加強人大及其常委會的法律監督、政協機關的民主監督,抓好公益保護領域的法律實施,用好用足檢察建議,排除對公益訴訟的不當干預,構建行政機關、司法機關共建、共治、共享公益保護成果的格局。
                    對策三:創新辦案模式,全力保護國家利益和社會公共利益
                    一要加強組織領導和統籌協調,有效依托司法手段,適時開展專項監督活動,依法倡導保護環境的生產生活方式,守護好天藍地綠水凈的美麗家園。二要準確把握案件范圍,突出辦理生態環境、資源保護、食品藥品安全和國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域的公益訴訟案件,認真解決損害公眾健康利益問題,增強公益保護實效,讓人民群眾共享改革發展成果。三要創新辦案模式,規范辦案流程,細化審查標準,落實案件評查制度,推動建立檢察機關線索統一受理、檢察建議備案審查、重點案件掛牌督辦等一體化工作模式,健全信息共享、線索移送、證據收集等聯動協作機制,構筑以民行檢察部門為主導、相關部門積極配合的工作格局。四要堅持辦案數量與質量并重理念,暢通檢察機關內部履職過程中發現、移送公益訴訟線索途徑,加強公訴、偵監、控申等內設機構的聯動協作,拓寬監督途徑,擴大監督案源,找準案件切入點,深入摸排案件線索,提高發現和篩選線索能力,確保案件規范辦理,質量過硬。五要發揮訴前檢察建議功能,把訴前程序和提起訴訟兩個階段、兩種方式置于同等重要位置,嚴格執行訴前程序,嚴把立案關、取證關、起訴關和出庭關,推動相關主體主動保護公益、行政機關主動履職糾錯,形成嚴格執法和公正司法良性互動。六要把握法定起訴條件,加大提起訴訟力度。規范案件辦理程序和標準,對經過訴前程序,有關行政機關逾期沒有整改糾錯、有關社會組織沒有提起公益訴訟的案件,逐案深入分析,及時向法院立案提起訴訟。
                    對策四:加強隊伍建設,提升公益訴訟工作規范化和精細化水平
                    一要建立公益訴訟人才培養長效機制,選拔專業人才,充實辦案力量,堅決秉承政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求,強化業務學習,培養實務素能,提高辦案專業化水平,發揮公益代表職能作用,確保公益訴訟工作的政治效果、社會效果、法律效果相統一。二要搞好員額檢察官分類定崗,落實“誰辦案誰決定,誰決定誰負責”的獨立辦案方式,認真執行《人民檢察院案件質量評查工作規定》,全面實施檢察官辦案責任制,推進公益訴訟工作規范化和精細化。三要健全辦案監督制約機制,深化檢務公開,發揮律師和人民監督員作用,自覺接受人大及社會各界的監督,增強公益訴訟工作透明度,依法行使檢察監督權,促進執法規范化建設。四要深化智慧檢務建設,強化檢務保障,認真解決制約公益訴訟的人財物問題,確保檢察機關提起公益訴訟工作順利進行,為加快建設生態優良、產業興旺、開放融合、法治文明、幸福和諧的美麗城市提供有力的司法保障。

                    吉林省蛟河市人大法工委主任 徐鳳林


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